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鄉村振興背景下農村宅基地盤活利用四招

來源:中機院  時間:2019-09-16  點擊:
  在鄉村振興背景下,應從推進農村宅基地制度創新、建立農村宅基地盤活利用長效機制、創新農村宅基地盤活利用模式以及強化村莊規劃引領等方面著力推進農村宅基地盤活利用。

盤活利用農村宅基地對于激活農村土地要素、盤活農民“沉睡”的土地資產、保障鄉村振興用地需求意義重大。鄉村振興背景下盤活利用農村宅基地存在一些現實困境,包括宅基地使用權流轉存在法律制度障礙、宅基地使用權回收制度缺乏可操作性、宅基地有償退出政策難以落地實施、村莊規劃長期缺失及相關制度配套不到位等。在鄉村振興背景下,應從推進農村宅基地制度創新、建立農村宅基地盤活利用長效機制、創新農村宅基地盤活利用模式以及強化村莊規劃引領等方面著力推進農村宅基地盤活利用。
 
從現有政策和研究來看,完善農民閑置宅基地政策、推進農村宅基地盤活利用既是當前深化農村土地制度改革、加強鄉村振興用地保障的重要任務,也是學術界近年來關注的熱點問題。隨著鄉村振興戰略的實施,雖然各地大力引導各類資源要素向鄉村集聚,積極探索農村宅基地由居住功能向居住、生產、經營等多功能轉變,大膽創新利用農村宅基地發展鄉村新產業新業態的模式,以促進有效盤活存量宅基地、加強鄉村振興用地保障,但是在實踐中也存在一些制約農村宅基地盤活利用的因素,一些客觀存在的現實困境亟待破解。鑒于此,本文在已有研究基礎上,結合實踐對鄉村振興背景下農村宅基地盤活利用存在的現實困境進行剖析,并提出相關推進建議,以期為深化宅基地制度改革、促進宅基地盤活利用、助力鄉村振興提供參考。
 
農村宅基地盤活利用研究,農村宅基地盤活利用方案
 
二、鄉村振興背景下農村宅基地盤活利用的現實困境
1.宅基地使用權流轉存在法律制度障礙
我國現行的宅基地法律法規有效保障了億萬農民“居者有其屋”目標的實現,保護了農民在農村的基本居住權,發揮了宅基地的福利保障功能,維護了農村社會的穩定。但是隨著工業化、城鎮化進程的加快推進和農村社會經濟的加快轉型發展,農村的人口結構、農業的生產方式及農民的生計方式等發生了深刻變化,農村宅基地的功能也隨之發生了變化,最為顯著的特征體現在宅基地所擔負的居住保障功能正在逐漸弱化。尤其是隨著大量農村勞動力“離土離鄉”并徹底退出農村農業進入城鎮就業、生活定居,導致農村地區“人走房空”,大量宅基地閑置甚至廢棄。
 
因此,筆者認為正是由于現行法律法規對宅基地所限定的單一的居住保障功能,在一定程度上限制了宅基地使用權的流轉,農村宅基地的功能難以從單一的居住功能向多元復合功能拓展,阻礙了當前農村新產業新業態的蓬勃發展以及農村一二三產業加快融合態勢下的宅基地盤活利用,才導致宅基地盤活利用與農村一二三產業融合發展背景下的市場需求不相適應,很難滿足企業、新型經營主體等市場主體利用農村宅基地及農房發展農村新產業新業態的實際需求。
 
2.宅基地使用權回收制度缺乏可操作性
宅基地使用權回收制度作為現行宅基地制度的基本組成部分,既關系宅基地制度安排的公平與農村土地資源的利用效率,也關系宅基地居住功能與財產功能的協調。
 
宅基地私有觀念的存在使得宅基地使用權回收制度在現實中缺乏可操作性,農村集體經濟組織要落實宅基地回收政策顯得非常困難。正是由于宅基地回收制度無法實施,使得長期閑置或已廢棄的宅基地、“一戶多宅”超占使用的宅基地及進城落戶農民留在農村的宅基地很難由農村集體經濟組織統一回收、儲備并實現盤活利用。尤其是在全面實施鄉村振興戰略、推動鄉村產業全面振興的背景下,中央明確提出要盤活農村存量建設用地、鼓勵利用收儲農村閑置建設用地發展農村新產業新業態,如果不能充分發揮農村集體經濟組織的主導作用,在宅基地利用管理實踐中強化宅基地使用權回收制度的可操作性,就很難在農村集體經濟組織主導下激活農村土地資源資產,積極拓展農村宅基地及農房多種使用功能,推進盤活利用宅基地發展農村新產業新業態,保障鄉村振興用地需求。
 
3.宅基地有償退出政策難以落地實施
目前,很多農村地區就是因為長期缺失科學的村莊規劃引領村莊建設和農村產業發展,導致農村產業用地面臨新困境,既存在農村產業用地政策難以落地實施,從而難以保障農村新產業新業態用地需求,也存在農村土地利用結構失衡,使得發展新產業新業態的過程中無法充分利用包括宅基地在內的零星分散的存量建設用地,不能通過內部挖潛方式保障農村產業用地需求。

4.村莊規劃長期缺失
 
5.相關制度配套不到位
從各地探索的農村宅基地盤活實踐來看,政府在推進這項工作的過程中往往將重點放在推進土地節約集約利用、促進農民向農村社區及城鎮集中上,其目標在于推進農民市民化以及將農民進城后的原有宅基地通過土地整治等方式復墾為耕地并獲得城鎮建設用地指標等。但是,針對農村宅基地盤活利用過程中的相關制度配套重視不足,在一定程度上制約農村宅基地盤活利用的績效,尤其是在引導有條件或有意向進城落戶的農民有償退出宅基地的過程中,針對這些農民退出宅基地后在城鎮的就業、住房、養老等配套政策方面考慮不足,相關配套制度難以到位,無法實現農業轉移人口市民化與存量宅基地有效盤活利用的協同推進。
 
 
三、鄉村振興背景下農村宅基地盤活利用的推進建議
1.制度創新是基礎
第一,建立宅基地使用權流轉制度。
首先,基于物權登記公示的原則,建立宅基地使用權及房屋所有權統一登記制度和登記體系,賦予農民具有法律效力的住房產權登記證書,為宅基地使用權流轉做好基礎工作。其次,在縣(區)、鄉(鎮)成立專門的農村宅基地及農房流轉市場,該市場可以與農地經營權流轉市場合并,形成專門的農村土地流轉交易市場。再次,制定宅基地流轉管理辦法,明確宅基地流轉的主體、客體、條件、程序、用途內容,加強宅基地流轉管理。最后,明確宅基地流轉方式,具體包括:一是在村集體內部轉讓,也是目前法律允許的唯一的流轉形式;二是出租,即農民將宅基地使用權出租給村集體外部主體用于發展民宿、農家樂、手工作坊、創客空間等農村新產業新業態并收取租金;三是入股,主要是立足發展鄉村特色產業,將盤活利用宅基地與推進關聯特色產業發展有機結合,以特色產業發展形成經濟帶動效應,促進農民將宅基地使用權入股企業或村集體,農民享有一定的宅基地使用權股份并能分享股金收益。
 
第二,建立農村宅基地“雙有償”制度。
首先,建立農村宅基地差別化有償使用制度,即本集體成員使用宅基地的仍然采取無償使用制度,如使用面積超過規定標準則需繳納有償使用費;農民將農房流轉或租賃給非本集體成員及其他社會主體的,可以認為非本集體成員、其他社會主體與宅基地所在的村集體建立了土地租賃關系,應向村集體繳納宅基地有償使用費或租賃費。其次,建立農村宅基地有償退出與收回制度,以解決“一戶多宅”、宅基地閑置浪費問題,促進農村宅基地盤活利用。筆者認為,考慮到當前宅基地對于農民仍具有較強的社會保障功能,為了防止農民因盲目退出和交回宅基地可能引發的社會問題,對退出和交回宅基地的主體設定一定的條件,達不到條件的不允許退出和交回宅基地,具體條件包括:一是本戶或其子女在農村“一戶多宅”;二是本戶或子女在城鎮有房產,且有穩定工作及收入來源,并自愿退出且以后不再申請新宅基地建房。
 
第三,建立農村宅基地價值評估制度。
對農村宅基地的價值進行科學合理的評估是推進宅基地使用權流轉交易和宅基地有償退出的前提和基礎,也是促進農村宅基地盤活利用和實現農民宅基地財產性收益的重要依據。因此,一方面,可參考城鎮國有土地基準地價評估制度和《農用地估價規程》,運用已有土地估價方法對宅基地資產價值進行評估;另一方面,隨著鄉村振興戰略的實施和城鄉融合發展的推進,未來鄉村及宅基地的多功能性會進一步凸顯,宅基地的文化情感、代際傳承等非資產價值將日益顯現,這些價值依附于宅基地之上,也應納入到宅基地價值體系中。

第四,建立農村宅基地盤活利用的配套機制。中央及地方政府應建立農村宅基地退出補償激勵機制,針對有條件進城落戶的農民及已進城落戶的農民,通過出臺就業、住房、養老等配套政策,如針對有進城意向的農民可以獲得購買經濟適用房、申請公共租賃房的優惠政策,并享受和城鎮居民同等的社保、就業等福利政策,以此激勵其自愿有償退出存量宅基地,協同推進農業轉移人口市民化與存量宅基地有效盤活利用。

2.長效機制是根本
第一,開展存量宅基地及閑置農房盤活利用潛力調查評價,編制存量宅基地及閑置農房盤活利用規劃。
第二,加快出臺農村宅基地利用管理的法律法規。
第三,以農村產權制度改革聯動推進農村宅基地盤活利用。
第四,建立農村宅基地盤活利用的配套機制。
 
3.創新模式是前提
鑒于我國各地社會經濟發展水平差異較大,各地農村宅基地盤活利用的模式也存在差異。結合實施鄉村振興戰略和推進美麗鄉村建設,尤其是近年來隨著農村新產業新業態蓬勃發展,鄉村的多功能性被人們重新審視,農村宅基地的功能也發生了轉變,從單一的居住功能拓展為多元復合性功能,進而引發了社會資本投資農房進行開發經營的熱情,為盤活利用存量宅基地、滿足社會主體利用農村土地發展新產業新業態的需求創造了良好條件。鑒于此,基于發展新型農村集體經濟、深入推進農村集體產權制度改革,在鄉村振興背景下可探索實施以下模式來推進農村宅基地盤活利用:一是“農民+村集體+社會資本”模式,主要由村集體統一組織,將農民的存量宅基地及閑置農房以出租的方式引入社會資本投資開發經營,農民獲得租金收入,村集體及農民共同參與收益分配,該模式具有“統一組織、一體化發展、多方共贏”的特點,可有效解決村民及村集體的資金短缺問題。二是“農民+村集體”模式,主要由村集體成立合作社來統一組織開發運營,通過村民集資、政府政策支持、爭取項目等途徑,依托村域現有資源條件、產業基礎對存量宅基地進行盤活利用,對閑置農房進行改造并統一對外經營。
 
4.村莊規劃是“龍頭”
 
科學實用的村莊規劃是實施鄉村振興戰略、建設美麗宜居鄉村的基礎性工作,是優化鄉村生產生活生態空間、開展鄉村各項建設工作的重要先導。針對當前農村地區農民建房占地面積超標、“一戶多宅”及隨著農村人口轉移進城所形成的宅基地閑置和房屋空置現象,在實施鄉村振興戰略背景下,應加快推進村莊規劃編制實施。發揮村莊規劃的“龍頭”作用,統籌謀劃不同類型村莊的發展定位、主導和特色產業選擇、“三生”用地空間布局、鄉村人居環境整治與生態保護等各項工作。按照土地節約集約利用的原則,提出村莊居民點宅基地控制規模,嚴格落實“一戶一宅”法律規定,充分發揮村莊規劃的生產、生活、生態、文化傳承等功能,推進各類規劃在村域層面“多規合一”。針對村莊現有的閑置宅基地和空置房屋,結合鄉村特色產業發展、村莊村容村貌整治、公共服務設施配置和基礎設施建設,以促進農村一二三產業融合發展、建設美麗宜居新型農村社區為目標,根據不同村莊的發展現狀、區位條件、資源稟賦等,按照集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷拆并類等村莊分類發展思路,編制不同類型的村莊規劃。在村莊規劃中可統籌安排閑置農村宅基地用于村民委員會、綜合服務站、基層綜合性文化服務中心、衛生室、養老和教育等公共服務設施用地,以及為發展鄉村工貿、休閑服務、鄉村旅游等產業提供用地空間,以激活農村土地資源資產、盤活農村存量建設用地,保障鄉村振興用地需求。

 

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